L’art. 25 del D.L. n. 144/2026 trasforma la capacità di riscossione dell’ente in un criterio di scelta del modello organizzativo. Sotto la soglia del 35 per cento, l’affidamento ad AMCO può diventare obbligatorio.
L’art. 25 del D.L. 7 agosto 2026, n. 144 interviene in modo organico sulla riscossione coattiva delle entrate degli enti locali, sostituendo i commi da 2-bis a 2-undecies dell’art. 2 del D.L. n. 193/2016 e introducendo ulteriori disposizioni fino al comma 2-septiesdecies.
La novità non consiste soltanto nell’ingresso di AMCO – Asset Management Company S.p.A. nel sistema della riscossione locale. Il passaggio più rilevante è il collegamento diretto tra la performance di smaltimento dei residui attivi e il modello organizzativo della riscossione coattiva: quando l’indicatore scende sotto il 35 per cento, l’affidamento ad AMCO, in presenza delle condizioni previste dalla norma, non è più una scelta dell’ente.
Il decreto-legge è in vigore dall’8 agosto 2026, ma dovrà essere convertito entro sessanta giorni dalla pubblicazione. Le disposizioni illustrate devono quindi essere lette tenendo conto delle possibili modifiche parlamentari.
Dal comma 662 della legge di bilancio 2026 all’art. 25 del D.L. n. 144/2026
In un precedente approfondimento era stato esaminato il sistema introdotto dal comma 662 della legge di bilancio 2026. Quella disciplina rinviava a un decreto del MEF la determinazione della soglia di riscossione in conto residui e di una parte essenziale delle modalità applicative.
L’art. 25 modifica profondamente quel quadro. La soglia non è più rimessa integralmente al decreto attuativo, ma viene fissata direttamente dalla legge nella misura del 35 per cento. Sono inoltre definite la base dati, la formula di calcolo, le esclusioni, la procedura di individuazione degli enti obbligati e la disciplina transitoria dei contratti in essere.
Il nuovo articolo costituisce quindi l’aggiornamento necessario del precedente approfondimento. Le considerazioni allora formulate sul rapporto tra capacità di riscossione, residui ed equilibri conservano la loro rilevanza; devono però essere ricondotte al nuovo impianto normativo.
L’affidamento volontario ad AMCO
Il nuovo comma 2-bis dell’art. 2 del D.L. n. 193/2016 consente agli enti locali richiamati dall’art. 1, comma 784, della legge n. 160/2019 di affidare ad AMCO le funzioni relative alla riscossione coattiva delle entrate tributarie ed extratributarie.
L’affidamento riguarda la riscossione coattiva e non trasferisce la titolarità dei crediti. I crediti rimangono dell’ente locale e sono attribuiti ad AMCO esclusivamente in gestione. Possono essere compresi anche i carichi precedentemente affidati all’Agenzia delle entrate-Riscossione e successivamente discaricati ai sensi dell’art. 3 del D.Lgs. n. 110/2024.
L’ente che sceglie AMCO non può contemporaneamente avvalersi della facoltà prevista dal comma 2 dell’art. 2 del D.L. n. 193/2016, relativa all’affidamento all’Agenzia delle entrate-Riscossione. La disposizione configura pertanto l’opzione AMCO come alternativa al ricorso all’agente nazionale della riscossione.
Quando l’affidamento diventa obbligatorio
Per gli enti che non abbiano già effettuato volontariamente l’affidamento, il nuovo comma 2-ter lo rende obbligatorio quando il tasso di smaltimento dei residui attivi è inferiore al 35 per cento, salvo le esclusioni previste dal comma 2-quinquies.
Il dato letterale è importante: l’obbligo scatta quando il tasso è inferiore al 35 per cento. Un risultato esattamente pari al 35 per cento non integra il presupposto previsto dalla norma.
L’indicatore considera complessivamente la riscossione registrata negli ultimi tre esercizi con riferimento alla somma:
- delle entrate del Titolo 1, Tipologia 101;
- delle entrate del Titolo 3;
secondo la classificazione dell’Allegato n. 10 al D.Lgs. n. 118/2011.
Non si tratta, quindi, di un indicatore limitato ai soli tributi comunali principali, né della semplice percentuale annuale di riscossione in conto residui normalmente ricavata dal rendiconto. La legge introduce una propria formula triennale, costruita sui dati acquisiti dalla BDAP.
La soglia del 35 per cento potrà essere aggiornata ogni tre anni con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Per gli enti locali diversi dai Comuni, il decreto attuativo previsto dal comma 2-duodecies dovrà inoltre adattare i requisiti stabiliti dal comma 2-ter. La formula legislativa è quindi immediatamente costruita sui Comuni, mentre per le altre categorie di enti locali occorrerà attendere l’adeguamento ministeriale.
La formula del tasso di smaltimento
Il comma 2-ter stabilisce che la percentuale sia calcolata, per ciascun ente, come complemento all’unità del rapporto tra due grandezze.
Al numeratore è collocato il totale dei residui attivi alla chiusura dell’ultimo esercizio del triennio, al netto:
- del 100 per cento dei residui formatisi nell’ultimo esercizio;
- del 50 per cento dei residui formatisi nel secondo esercizio del triennio;
- del 25 per cento dei residui formatisi nel primo esercizio del triennio.
Al denominatore è collocato il totale dei residui attivi iniziali del triennio preso a riferimento.
In forma sintetica:
Tasso di smaltimento = 1 − (residui finali rettificati / residui iniziali del triennio)
La rettifica del numeratore riduce il peso dei residui più recenti. L’indicatore tende così a misurare soprattutto la capacità dell’ente di smaltire lo stock più risalente, evitando che i crediti appena formati compromettano automaticamente il risultato.
La verifica non è rimessa a un’autodichiarazione dell’ente. L’individuazione degli enti obbligati avviene annualmente con decreto del MEF, previa intesa in Conferenza Stato-città, sulla base dei dati dei rendiconti acquisiti dalla BDAP.
L’assenza dei rendiconti in BDAP produce un effetto diretto
Il comma 2-quater introduce una conseguenza particolarmente rigorosa: se nell’ultimo quadriennio non risultano acquisiti in BDAP i rendiconti di almeno tre esercizi consecutivi, l’affidamento della riscossione coattiva ad AMCO è obbligatorio.
L’adempimento informativo non è quindi un profilo meramente formale. L’incompletezza della banca dati impedisce il calcolo dell’indicatore e viene trattata dalla legge come presupposto autonomo dell’affidamento obbligatorio.
Per gli uffici finanziari diventa essenziale verificare non soltanto l’avvenuta approvazione e trasmissione del rendiconto, ma anche la sua effettiva acquisizione in BDAP e la coerenza delle informazioni relative ai residui.
Le esclusioni dall’obbligo
Il comma 2-quinquies esclude dall’obbligo previsto dal comma 2-ter:
- gli enti che presentano un valore negativo o nullo dei residui attivi utilizzati al numeratore o al denominatore della formula;
- gli enti che, sulla base del rendiconto dell’ultimo esercizio del triennio, registrano un ammontare dei residui attivi indicati alla lettera a) inferiore al 15 per cento degli accertamenti relativi alle entrate tributarie ed extratributarie richiamate dal comma 2-bis.
La seconda esclusione evita che una percentuale di smaltimento formalmente bassa determini l’affidamento obbligatorio quando lo stock residuo ha, in termini assoluti e relativi, un peso limitato rispetto agli accertamenti dell’ente.
L’esclusione riguarda però l’obbligo derivante dal basso tasso di smaltimento. Non neutralizza la distinta fattispecie del comma 2-quater, relativa alla mancata acquisizione dei rendiconti in BDAP.
Il procedimento e i contratti in essere
L’affidamento è deliberato dall’ente secondo le forme previste dalla legislazione vigente ed è regolato da una convenzione con AMCO.
Per gli enti individuati come obbligati, la deliberazione deve essere adottata:
- entro trenta giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto annuale del MEF;
- oppure entro i trenta giorni successivi alla scadenza del contratto in essere con l’attuale affidatario della riscossione coattiva.
In presenza dei presupposti dell’obbligo, un eventuale contratto stipulato con un soggetto diverso da AMCO è nullo.
La previsione deve essere coordinata con la tutela dei contratti già in essere: questi proseguono fino alla loro scadenza e l’ente adotta la deliberazione di affidamento ad AMCO entro i trenta giorni successivi. La nullità riguarda, pertanto, il contratto con un diverso gestore stipulato o mantenuto oltre il momento in cui l’obbligo deve concretamente essere adempiuto, non l’automatica caducazione anticipata del rapporto già in corso.
La norma prevede una disciplina specifica per gli affidamenti a società a capitale interamente pubblico riconducibili all’art. 52, comma 5, lettera b), numero 3), del D.Lgs. n. 446/1997. Per tali enti, se la percentuale risulta inferiore alla soglia, l’obbligo scatta soltanto qualora la performance rimanga sotto il limite anche nel triennio successivo alla pubblicazione del decreto annuale di individuazione.
Durata dell’affidamento e verifica del risultato
La convenzione ha durata quinquennale e può essere rinnovata automaticamente una sola volta per altri cinque anni, salvo diversa determinazione dell’ente adottata almeno sei mesi prima della scadenza del primo quinquennio.
La gestione dei crediti già affidati prosegue anche oltre la scadenza della convenzione, fino all’incasso o al discarico automatico.
Il comma 2-quinquiesdecies introduce inoltre una verifica dell’efficacia del nuovo modello. Al termine del periodo di affidamento obbligatorio, se la capacità di smaltimento registra un miglioramento inferiore a tre punti percentuali, l’obbligo cessa. L’ente torna quindi nel regime dell’affidamento facoltativo e delle altre modalità consentite dalla legislazione vigente.
La disposizione, nel suo tenore letterale, produce un effetto non intuitivo: l’obbligo viene meno proprio quando il miglioramento ottenuto durante la gestione AMCO è inferiore a tre punti, mentre non è espressamente prevista la medesima cessazione quando il risultato è migliore. È possibile che il legislatore abbia inteso evitare la prosecuzione forzata di un modello rivelatosi inefficace. Resta tuttavia un passaggio da monitorare attentamente in sede di conversione e nei successivi atti attuativi, perché la formulazione può generare dubbi sul regime applicabile alla scadenza.
Remunerazione di AMCO e oneri a carico del debitore
La remunerazione dovuta ad AMCO dall’ente locale non è determinata direttamente dall’art. 25, ma sarà stabilita dal decreto attuativo previsto dal comma 2-duodecies. Prima di deliberare l’affidamento volontario, e in ogni caso ai fini degli stanziamenti conseguenti all’affidamento obbligatorio, l’ente dovrà quindi valutare il corrispettivo del servizio e la sua sostenibilità finanziaria sulla base della disciplina ministeriale e della convenzione.
Restano invece a carico del debitore, secondo il comma 2-septies:
- le spese di notificazione degli atti;
- le spese di assistenza legale strettamente riferibili alla procedura di recupero;
- le spese delle fasi cautelari ed esecutive, compresi i compensi degli istituti di vendite giudiziarie e gli altri oneri inerenti al recupero;
- gli interessi di mora determinati ai sensi dell’art. 1, comma 802, della legge n. 160/2019.
La ripartizione degli oneri non elimina la necessità di verificare puntualmente quali costi siano recuperabili dal debitore e quali rimangano a carico del bilancio dell’ente.
AMCO non opera necessariamente come riscossore diretto
Il modello delineato dall’art. 25 non coincide con un semplice trasferimento dell’attività dagli attuali concessionari ad AMCO.
AMCO deve selezionare, mediante procedure ad evidenza pubblica disciplinate dal Codice dei contratti, uno o più operatori iscritti all’albo previsto dall’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997. Alla società spettano il coordinamento delle procedure, il monitoraggio dell’attività degli operatori e la rendicontazione dei flussi di cassa.
Gli operatori agiscono come concessionari del servizio e, per i crediti affidati e per la durata dell’incarico, dispongono dei poteri attribuiti dalla legge, ferme le tutele e le facoltà di opposizione riconosciute ai debitori.
Il ruolo di AMCO è quindi quello di una piattaforma pubblica di organizzazione, coordinamento e controllo della riscossione, mentre l’attività operativa può essere svolta da soggetti privati qualificati selezionati dalla società.
La norma attribuisce inoltre ad AMCO e, per suo tramite, agli operatori incaricati specifici poteri di riscossione e di accesso ai dati, sempre limitatamente ai crediti in gestione e alla durata dell’incarico. Dal 1° gennaio 2027 trovano applicazione anche i poteri previsti dal Titolo VI del testo unico in materia di versamenti e riscossione, di cui al D.Lgs. n. 33/2025.
Patrimoni destinati, conti dedicati e titolarità dei crediti
AMCO istituisce uno o più patrimoni destinati alla gestione dei crediti affidati dagli enti locali. Le attività ricevute in gestione:
- non entrano nel patrimonio netto di AMCO;
- restano nella titolarità dell’ente affidante;
- sono oggetto di specifica rendicontazione sottoposta a revisione contabile;
- sono separate rispetto alle obbligazioni e alle eventuali vicende concorsuali della società.
I flussi della riscossione transitano su conti correnti bancari o postali dedicati, con separazione e tracciabilità per ciascun ente. I tempi di riversamento saranno definiti nelle convenzioni, nel rispetto del decreto attuativo.
Questi elementi sono centrali anche sul piano contabile: l’affidamento non determina la cessione del credito e non modifica, di per sé, la sua titolarità o la responsabilità dell’ente nella corretta rappresentazione dei residui.
L’art. 25 prevede infine che un successivo decreto del MEF stabilisca il termine dal quale l’Agenzia delle entrate-Riscossione cesserà le funzioni relative alla riscossione coattiva disciplinate dal comma 2-bis. Il passaggio al nuovo modello non è quindi immediato per tutti gli enti e richiede il coordinamento tra il decreto di cessazione, il decreto attuativo, i decreti annuali di individuazione e le scadenze contrattuali.
Possibili riflessi sulla contabilità e sul FCDE
L’art. 25 non disciplina espressamente il trattamento contabile dei crediti affidati ad AMCO né gli effetti dell’affidamento sulla quantificazione del FCDE. Poiché i crediti restano nella titolarità dell’ente, il loro affidamento in gestione non costituisce, di per sé, causa di cancellazione dei residui attivi né presupposto sufficiente per modificarne la valutazione contabile.
Gli eventuali effetti sulla quantificazione del FCDE dovranno essere determinati secondo le disposizioni del D.Lgs. n. 118/2011 e del principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, sulla base dell’andamento effettivo delle riscossioni e delle modalità di calcolo applicabili all’ente. In assenza di una specifica disposizione, il solo affidamento ad AMCO non determina automaticamente una riduzione dell’accantonamento.
Analoga cautela riguarda i carichi già affidati all’Agenzia delle entrate-Riscossione e successivamente discaricati. La possibilità di riaffidarli ad AMCO consente la prosecuzione delle attività di recupero, ma non costituisce, da sola, dimostrazione della loro concreta recuperabilità. La conservazione e la valutazione dei relativi residui dovranno pertanto essere effettuate dall’ente secondo i principi contabili vigenti, tenendo conto anche delle informazioni risultanti dalle precedenti attività di riscossione.
Il rapporto tra performance della riscossione ed equilibri
L’art. 25 introduce un meccanismo nel quale una variabile tipicamente contabile — lo smaltimento dei residui attivi — produce un effetto organizzativo vincolante.
La norma non interviene direttamente sulla procedura di dissesto e non attribuisce ad AMCO la gestione della massa passiva, che resta affidata all’Organo straordinario di liquidazione secondo il TUEL. È quindi necessario evitare di assimilare i patrimoni destinati costituiti da AMCO alla gestione separata dell’OSL: si tratta di istituti con natura e finalità differenti.
Rimane però evidente il collegamento sostanziale. Un basso tasso di riscossione alimenta lo stock dei residui, aumenta il fabbisogno di accantonamento al FCDE, comprime la capacità di spesa e può contribuire alla formazione di tensioni di cassa e squilibri strutturali. Il legislatore sceglie ora di intervenire non soltanto sugli effetti contabili, ma anche sul processo organizzativo che dovrebbe generare gli incassi.
Cosa devono fare ora gli enti
In attesa della conversione del decreto-legge, del decreto attuativo e del primo decreto annuale di individuazione, gli enti dovrebbero:
- verificare la completa acquisizione in BDAP dei rendiconti degli ultimi quattro esercizi;
- ricostruire, per Titolo 1, Tipologia 101, e Titolo 3, i residui iniziali e finali del triennio, distinguendoli per anno di formazione;
- simulare il tasso di smaltimento secondo la formula introdotta dal comma 2-ter, verificando separatamente i casi inferiori e quelli esattamente pari al 35 per cento;
- verificare l’eventuale applicazione delle esclusioni previste dal comma 2-quinquies;
- censire i contratti in essere, le relative scadenze e la natura degli attuali affidatari;
- mappare separatamente i carichi affidati, discaricati, prescritti, inesigibili, oggetto di contenzioso o di rateazione;
- valutare gli effetti sulla programmazione di cassa, sul FCDE e sugli equilibri pluriennali;
- stimare, una volta emanato il decreto attuativo, la remunerazione dovuta ad AMCO e gli oneri non recuperabili dal debitore;
- predisporre flussi informativi che consentano di riconciliare la rendicontazione di AMCO con la contabilità dell’ente.
Una nuova forma di autonomia condizionata
Il nuovo sistema non elimina la facoltà dell’ente di scegliere come organizzare la riscossione. La conserva finché la performance rimane sopra la soglia individuata dal legislatore e finché i dati necessari alla sua misurazione sono regolarmente disponibili.
Sotto il 35 per cento, invece, il risultato contabile diventa presupposto di una scelta organizzativa imposta. L’autonomia locale viene così collegata alla capacità dimostrata di trasformare i crediti in incassi: non basta accertare l’entrata, occorre riscuoterla e documentare correttamente il processo.
È questo il passaggio più rilevante dell’art. 25. La qualità della riscossione non rimane confinata nella gestione dei residui e nella determinazione del FCDE, ma diventa criterio legale per stabilire chi deve gestire la fase coattiva. La gestione del bilancio, ancora una volta, finisce per determinare l’organizzazione dell’ente.
Riferimenti normativi
- Art. 25 del D.L. 7 agosto 2026, n. 144, in vigore dall’8 agosto 2026 e soggetto a conversione.
- Art. 2 del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, come sostituito dall’art. 25 del D.L. n. 144/2026.
- Art. 1, commi 784, 791, 802 e 803, della legge 27 dicembre 2019, n. 160.
- Art. 3 del D.Lgs. 29 luglio 2024, n. 110.
- Art. 52 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.
- D.Lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e relativo Allegato n. 10.