I Comuni sempre più “holding” pubbliche
Due principali fattori hanno eroso gradualmente, sin dai primi anni 2000, l’autonomia finanziaria garantita agli enti locali dall’art. 119, Cost.:
- l’introduzione del principio del pareggio di bilancio nella nostra Costituzione[1], a decorrere dall’esercizio finanziario 2014 e successivi;
- la tendenza internazionale all’outsourcing[2].
I due fattori sopra citati hanno condotto ad una graduale regressione dell’autonomia finanziaria degli enti locali i cui margini di manovra, al fine del miglior soddisfacimento degli interessi pubblici della comunità locale amministrata, si sono drasticamente ridotti nel tempo.
Le entrate tributarie comunali sono ai massimi livelli tollerabili dalle comunità locali e quantomai rigide nel loro ammontare. Si pensi all’IMU, di fatto relegata alle seconde case ed agli altri immobili ad uso non abitativo, o all’addizionale Irpef, la cui percentuale, sommata alla corrispondente aliquota regionale nonché all’Irpef dovuta sull’imponibile stipendiale, rende improponibile ogni ipotesi di ulteriore incremento.
Le entrate tributarie sopra citate finanziano principalmente, ed in maniera stabile, spese fisse e ricorrenti degli enti quali le spese di personale, le spese per utenze (pubblica illuminazione, utenze degli immobili adibiti a scuole, ecc.) ed il costo fisso derivante dal rimborso dei mutui e relativi interessi.
Anche la Tari, riscossa per coprire integralmente i costi del relativo servizio, non consente, insieme alle altre entrate tributarie citate, l’attivazione di alcuna leva finanziaria per migliorare i margini di manovra dei bilanci degli enti.
Più recentemente le entrate da PNRR hanno parzialmente mitigato tale diffusa rigidità strutturale dei bilanci comunali, non senza difficoltà, insita in ogni contributo derivante dallo Stato e dalle particolari modalità di erogazione tipiche del settore.
In sintesi, il ricorso al mercato quale strumento per la risoluzione dei problemi legati alla gestione dei servizi pubblici, forma di gestione diffusasi dagli U.S. all’Inghilterra[3] ed all’Europa sin dai primi anni 2000, è stato, con l’andare del tempo, sempre più incentivato. Alla data odierna gli enti locali si avviano, in forma sempre più marcata, a diventare delle “holding” pubbliche tramite le quali vengono smistati uno o più trasferimenti di risorse pubbliche per la gestione esterna dei servizi locali di competenza[4], mediante affidamenti diretti ai sensi dell’art. 7, D. Lgs. 36/2023.
Gli affidamenti in-house di servizi pubblici di interesse economico sono stati regolamentati con il D. Lgs. 201/2022 mediante gli artt. 14, co. 2 e 3, e 17. L’obiettivo è quello di evidenziare i vantaggi per la collettività dell’affidamento da eseguirsi nonché la congruità economica dell’operazione, la qualità della prestazione ed il razionale impiego delle risorse pubbliche.
In tale ambito, recentemente[5], l’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato ha segnalato le criticità insite in un affidamento diretto a società in-house di un servizio strumentale dell’ente (il servizio di gestione del verde pubblico e del verde attrezzato – attrezzature ludiche e arredi dei parchi), rilevando testualmente:“…l’Autorità auspica che la scelta della forma di gestione dei servizi di manutenzione del verde pubblico comunale e delle attrezzature ludiche e arredi dei parchi comunali sia basata su apposite relazioni preventive e che le delibere di affidamento contengano una qualificata motivazione che dia conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato, ai sensi degli articoli 14 e 17 del d.lgs. n. 201/2022.”
L’affidamento diretto a società in-house e le distorsioni alla concorrenza
Le società in-house, anche se totalmente partecipate da uno o più enti locali, sono pubbliche amministrazioni solo se inserite nell’elenco Istat ex art. 1[6], co. 2, L. 196/2009.
Le società in-house non inserite in tale elenco, pertanto, non si avvalgono della tesoreria unica o convenzionata con la Banca d’Italia per i pagamenti dei servizi appaltati in via diretta da parte dell’ente locale, non effettuano pagamenti tramite lo standard OPI ed il SIOPE+ e sono al di fuori della Piattaforma per la Certificazione dei Crediti (PCC) della RGS del MEF.
Una società in house rientra nell’elenco ISTAT citato se:
- svolge attività classificabili come “pubbliche” o “non di mercato” ai sensi del SEC 2010;
- è finanziata in misura prevalente da fondi pubblici, o attraverso trasferimenti correnti;
- non opera in condizioni di concorrenza perché non è esposta al rischio economico d’impresa.
Non rientrano invece nell’elenco ISTAT le società (anche interamente pubbliche) che:
- operano in regime di mercato (vendono beni o servizi a prezzi di mercato),
- non ricevono trasferimenti correnti pubblici significativi,
- sono esposte al rischio economico (es. società multiservizi, utilities con tariffe pagate dagli utenti).
Le società in-house non sono pertanto soggette ipso iure all’obbligo di registrazione e utilizzo della PCC e del SIOPE+, a meno che non siano formalmente incluse nel perimetro delle pubbliche amministrazioni ai sensi ISTAT.
Dal fatto che da tale inclusione derivi o meno l’obbligo di utilizzare una serie di strumenti che consentono il controllo ed il monitoraggio della spesa pubblica, quali le piattaforme SIOPE+ e PCC, la mancata inclusione in tale elenco, a parità di servizio appaltato, determina, a parere di chi scrive, una distorsione della concorrenza.
Tale distorsione è imputabile alla non confrontabilità e all’impossibilità di monitoraggio e controllo di servizi identici, sia come fonte di finanziamento (risorse pubbliche), sia come obiettivi (servizi pubblici destinati alla collettività).
Servizi strumentali e servizi pubblici locali di rilevanza economica
Per i “servizi strumentali”, quali ad esempio i servizi di manutenzione del verde pubblico e relative aree attrezzate, i servizi di realizzazione dei lavori pubblici, la gestione e manutenzione della pubblica illuminazione, la gestione e manutenzione dei servizi informatici, ecc. – la prestazione del servizio è svolta, tramite corrispettivo, direttamente nei confronti della stazione appaltante.
Per i “servizi pubblici locali a rilevanza economica” – il cui affidamento è disciplinato dagli artt. 14 e 17, D. Lgs. 201/2022 – a differenza dei servizi strumentali, l’utenza è invece diffusa nel territorio amministrato dall’ente e tale utenza paga una tariffa per il servizio erogato.
In ogni caso, alla data odierna, a modesto avviso dell’autore, la suddivisione puramente teorica tra “servizi strumentali” e “servizi pubblici locali di rilevanza economica” contenuta in recenti segnalazioni dell’AGCM[7] è pleonastica.
Non può essere solo la motivazione amministrativa, qualificata o meno, a fondamento dell’affidamento in-house e del mancato ricorso al mercato a determinare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della forma di affidamento prescelta.
Sarebbero invece indispensabili meccanismi contabili e standard uniformi di monitoraggio, controllo e confrontabilità nel tempo e nello spazio per valutare i medesimi servizi pubblici sull’intero territorio nazionale.
Si pensi alla distorsione nel consolidamento dei conti pubblici derivante dal confronto tra le spese in conto capitale di due enti locali:
- il primo, che gestisce direttamente i lavori pubblici di competenza, dovrà utilizzare i mandati con standard OPI, PCC e SIOPE+ per i relativi pagamenti – e connesso rispetto delle tempistiche e degli obblighi di tracciabilità;
- il secondo, che gestisce i lavori pubblici tramite affidamento in-house a società non rientrante nell’elenco ISTAT sopra citato, che beneficerà del fatto che tale affidataria potrà effettuare i pagamenti come qualsiasi società privata, bypassando i controlli sia di SIOPE+, sia della PCC, con notevoli distorsioni anche dal punto di vista del consolidamento, monitoraggio e controllo della spesa pubblica (e delle relative tempistiche).
Pertanto, a parere dell’autore, sarebbe auspicabile l’introduzione dell’uso della PCC e di SIOPE+ in ogni caso in cui la società affidataria in-house:
- svolga funzioni analoghe a quelle dell’ente pubblico,
- sia coinvolta in procedure di certificazione dei crediti,
- gestisca risorse pubbliche per conto dell’ente.
Relegare l’utilizzo di importanti piattaforme di controllo e monitoraggio della spesa pubblica alla mera inclusione in un elenco ISTAT, appare, alla data odierna, anacronistico e fuorviante.
In sintesi, una società in-house 100% pubblica che vende servizi sul mercato (es. trasporti, rifiuti, acqua), che opera con autonomia gestionale e rischio d’impresa non rientra – correttamente a modesto avviso dell’autore – nell’elenco Istat delle PA.
Dovrebbero invece rientrarvi – sempre secondo chi scrive – società in-house al 100% pubbliche che gestiscono servizi pubblici essenziali – come i lavori pubblici, la manutenzione del verde o la gestione dei servizi informatici – che ricevono cospicui e prevalenti trasferimenti pubblici per i servizi in affidamento diretto.
[1] Il principio del pareggio di bilancio è stato introdotto nella Costituzione italiana con Legge costituzionale 20.4.2012, n. 1. Si rimanda, nel dettaglio, alle modifiche apportate agli artt. 81, 97, 117 e 119, Cost..In particolare, con le modifiche apportate all’art. 119, co. 1, per gli enti locali è stato introdotto l’obbligo di osservare i vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.
[2] Si rimanda all’analisi del graduale processo di sviluppo delle esternalizzazioni a livello internazionale effettuato nel terzo capitolo del libro tradotto con il titolo: “Il grande imbroglio”, di Mariana Mazzucato, Rosie Collington, ottobre 2023, editore Laterza.
[3] Il princìpio del “reinventare lo Stato” si è diffuso dagli U.S. all’Europa fin dai primi anni 2000. Per un approfondimento storico si rimanda all’interessante articolo di Denis Saint-Martin, “How the Reinventing Government Movement in Public Administration Was Exported from the U.S. to Other Countries”, “International Journal of Public Administration”, XXIV, 6, 1.5.2001.
[4] Tra i servizi comunali affidati tramite l’in-house rientrano sempre più spesso anche servizi strumentali interni all’ente. Si pensi, ad esempio, alla gestione della rete informatica comunale. La parcellizzazione e frammentazione del numero degli enti locali tipica della nostra nazione obbliga molti comuni di piccole dimensioni a gestire i propri server e la relativa rete informatica locale tramite affidamenti diretti a società in-house che svolgono tale servizio per più enti.
[5] Vedasi Parere dell’AGCM, 27.3.2025, n. AS2070.
[6] L’art. 1, co. 2, L. 196/2009 prevede che per amministrazioni pubbliche si intendono gli enti e i soggetti indicati dall’elenco che l’ISTAT provvede ad aggiornare annualmente entro il 30/9 di ogni anno sulla base dei criteri definiti dal SEC (Sistema Europeo dei Conti).
[7] Si vedano in particolare la ricognizione AGCM AS1959 del 6.3.2024, Provincia di Brescia e AS1999, 17.6.2024 ed il parere citato in nota 5, 27.3.2025, n. AS2070.