Premessa
Focalizzeremo il presente articolo su due interessanti pronunce della sezione regionale di controllo della Corte dei conti della Lombardia[1], aventi ad oggetto la nuova funzione consultiva introdotta dall’art. 2, L. 1/2026, che appaiono, almeno a chi scrive, attuali e coerenti rispetto ad un’auspicata maggiore efficacia ed efficienza nella gestione delle risorse pubbliche degli enti locali. L’interpretazione della sezione regionale della Lombardia si conforma a quella della sezione regionale di controllo dell’Emilia-Romagna[2], si discosta invece dalle pronunce elaborate dalle sezioni regionali di controllo del Veneto[3] e della Sicilia[4].
La delibera 75/2026 della sezione regionale di controllo della Lombardia
Nella delibera 75/2026 la Corte si è espressa sulla convenienza economico-finanziaria di una transazione con operatori di reti di comunicazione elettronica con cui erano in corso contenziosi in sede giudiziaria. La richiesta alla Corte è derivata dal parere obbligatorio previsto per legge[5] sulla transazione, reso dal Collegio di revisione in forma condizionata – e quindi subordinata – alla preventiva acquisizione del parere positivo rilasciato dalla competente sezione regionale della Corte dei conti.
Il parere richiesto è articolato nei seguenti quesiti:
1) valutazione della convenienza economico-finanziaria complessiva dell’operazione transattiva rispetto alla prosecuzione del contenzioso;
2) compatibilità dell’atto transattivo con l’evoluzione del quadro normativo e giurisprudenziale in materia di CUP, concessioni e utilizzo economico dei beni pubblici;
3) legittimità degli effetti futuri dell’accordo, con particolare riferimento alla durata dell’occupazione dei beni comunali ed al rispetto dei principi di evidenza pubblica, concorrenza e parità di trattamento;
4) assenza di profili di responsabilità erariale in capo agli amministratori ed ai dirigenti dell’ente.
Ammissibilità della richiesta di parere
La richiesta di parere è stata considerata ammissibile nell’ambito dell’art. 2, L. 1/2026, in quanto attinente al tema della contabilità pubblica, intesa non solo come gestione del bilancio ma anche come tutela degli equilibri di bilancio.
La sezione di controllo della Lombardia, a differenza delle sezioni di controllo del Veneto e della Sicilia, considera non esclusi dalla possibilità di richiesta di parere questioni giuridiche afferenti alla contabilità pubblica originate da fattispecie concrete in settori diversi dall’attuazione del PNRR e PNC. In sintesi, la ratio legis viene ravvisata dalla Corte nella necessità di garantire maggiore certezza del diritto nell’agire amministrativo e nell’esigenza che venga esclusa, in ogni caso, la gravità della colpa per gli atti adottati in conformità ai pareri resi.
Nella delibera viene citata e condivisa l’interpretazione dell’art. 2 della Corte dei conti, sezione regionale di controllo dell’Emilia-Romagna, contenuta nella delibera 14/2026/PAR, secondo cui: “…la Corte dei conti viene abilitata a rendere pareri non più soltanto su schemi normativi generali o su questioni di massima in materia di contabilità pubblica, ma “anche” su “questioni interpretative giuridiche relative a casi concreti“. La funzione consultiva diventa quindi, secondo l’interpretazione della sezione dell’Emilia-Romagna, un presidio di coerenza costituzionale e garanzia per gli equilibri di bilancio. La riforma di cui alla L. 1/2026, prosegue la Corte, “…pur mantenendo dunque ferma la natura esterna ed indipendente del controllo intestato al Giudice contabile, riconosce che l’efficacia della funzione consultiva pubblica risiede nella sua capacità di incidere sulla decisione reale, prevedendo l’insorgenza di irregolarità ancora prima che esse si cristallizzino in atti produttivi di danno erariale.”. L’obiettivo della riforma è ravvisato, infatti, nell’esigenza di fornire certezze immediate alle Amministrazioni in contesti operativi caratterizzati da elevata incertezza interpretativa, come quelli, ad esempio, derivanti dalla stratificazione delle riforme del Codice dei Contratti pubblici. Resta salva la responsabilità gestionale in capo all’amministrazione proponente il quesito, che deve anche esplicitarne la soluzione nella richiesta di parere.
Esclusione dalla responsabilità per colpa grave
Nella citata delibera 75/2026 la Corte ricorda che l’esclusione da responsabilità amministrativa conseguente all’attività consultiva:
Prima della L. 1/2026: era già prevista dall’art. 69, co. 2, D. Lgs. 174/2016 – limitatamente alla colpa grave – e dall’art. 95, co. 4 del medesimo decreto – con riferimento all’elemento soggettivo ed al nesso di causalità -. Al fine dell’esonero da colpa grave era necessaria una verifica preliminare da parte del pubblico ministero – nel caso dell’art. 69, co. 2 – o del giudice – nel caso dell’art. 95, co. 4 -.
Dopo la L. 1/2026: potrà essere riconosciuta solo ed esclusivamente se il parere, reso sulla scorta e nei termini delle affermazioni, delle prospettazioni e della documentazione allegate dall’Amministrazione anche all’esito di una audizione pubblica, conduca a delineare un preciso quadro normativo, che non lascia margini d’azione alternativi al suo conformarsi e, comunque, nel rispetto dell’autonomia decisionale della pubblica amministrazione.
Soluzione prospettata dal Comune:
Il parere è richiesto sul testo di un accordo transattivo, ancora da approvarsi in Consiglio, avente ad oggetto un contenzioso con operatori di reti di comunicazione elettronica per assoggettamento a canoni non espressamente previsti dalla legge, dovuti per l’installazione di impianti di telefonia mobile su beni comunali.
L’accordo transattivo sottoposto alla Corte prevedeva:
1) la definizione delle pendenze pregresse con versamento di una somma dal Comune alle parti a seguito dei conguagli economici pattuiti;
2) la definizione di indennità di occupazione per nove annualità future in misura superiore a quella di 800 euro di cui all’art. 1, co. 831-bis, L. 160/2019;
3) l’abbandono dei giudizi pendenti con compensazione delle spese.
Il Collegio dei revisori, a fronte del parere da rendere sulla transazione, ha segnalato i rischi derivanti da eventuali e futuri ricorsi al giudice amministrativo da parte di terzi operatori aventi interesse ad occupare le aree oggetto di concessione. Infatti, mediante la sottoscrizione dell’accordo transattivo le aree comunali oggetto di installazione di impianti di telefonia mobile sarebbero state occupate dalle controparti per un periodo futuro, rispetto alla sottoscrizione della transazione, di nove anni ad un canone maggiorato rispetto a quanto previsto per legge.
La Corte in proposito afferma che, se pur la transazione ha una convenienza economica per l’ente, dalla sua sottoscrizione potrebbero sorgere passività potenziali future per eventuali contestazioni da parte di terzi, dovute a lesione della concorrenza e della parità di trattamento, nonché alle conseguenti richieste di risarcimento. Tale rischio, secondo la Corte, andrebbe previsto ed inserito nell’accordo transattivo al fine di neutralizzare le possibili ricadute economiche della eventuale soccombenza del Comune nel giudizio di impugnazione degli atti da parte di terzi. La mancata previsione di tale rischio – economico – all’interno dell’accordo determina, secondo il parere della Corte, l’incertezza della convenienza economica dell’intera operazione transattiva. La Corte conclude affermando che è proprio tale incertezza a precludere l’esclusione della colpa grave in dipendenza del parere reso. Infine, la Corte afferma di non aver raggiunto, col parere rilasciato, ciò che definisce lo “scopo principale” perseguito dalla L. 1/2026, vale a dire l’esigenza di “…scusare un determinato comportamento a prescindere dal fatto che esso determini un danno erariale“, ma di aver invece conseguito l’obiettivo dei controlli attribuiti alla Corte, vale a dire quello di prevenire potenziali pregiudizi per la PA e quindi per la collettività.
Quindi conclude testualmente come segue:
“La Corte dei conti – Sezione regionale di controllo per la Lombardia – dichiara l’istanza di parere ammissibile e si esprime nel senso che la valutazione del Comune della convenienza economica di una soluzione stragiudiziale della controversia debba avere riguardo anche alle possibili ricadute economiche derivanti dalla contestazione degli atti da parte di terzi le cui posizioni giuridiche risultino di fatto incise dalla transazione. Il presente parere non comporta esclusione della colpa grave.”
La successiva Delibera 84/2026 della sezione regionale di controllo della Lombardia
Con successiva delibera 84/2026, oltre a confermare le considerazioni e conclusioni già contenute nella precedente delibera 75/2026, la Corte aggiunge al quadro applicativo dell’art. 2, L. 1/2026, le seguenti considerazioni:
1) il rifiuto di risposta – vale a dire dell’espressione di parere – della Corte dopo la L. 1/2026, anche se riconducibile alle categorie dell’inammissibilità oggettiva, assumerebbe valore di esonero da responsabilità per silenzio-assenso, diversamente da quanto succedeva prima di tale legge. La mancata espressione del parere richiesto è di per sé stesso un ostacolo al processo di efficienza e di efficacia dell’agire amministrativo perseguito dal legislatore;
2) l’esonero da responsabilità conseguente al rilascio del parere non può in ogni caso estendersi all’eventuale accertamento del requisito soggettivo (la colpa) che è imprevedibile in sede di controllo, e che resta pertanto di competenza della procura contabile anche dopo l’esercizio della funzione consultiva. La Corte conclude affermando che: “in assenza di clausole precontrattuali, statutarie o di patti parasociali, di limitazione della possibilità di vendere, la decisione di cedere le quote di una società è una libera scelta dell’amministrazione che comporta l’obbligo di motivazione analitica. La vendita deve avvenire nel rispetto delle procedure di alienazione previste dal d.lgs. 175/2016.”. Anche a seguito del parere rilasciato, alle modalità di vendita della partecipazione societaria, non oggetto di quesito, non è applicabile la clausola di esonero dalla colpa grave di cui all’art. 2, co. 2, L. 1/2026.
Conclusioni
I pareri contenuti nelle sopra citate delibere della sezione lombarda, come pure quello contenuto nella delibera della sezione dell’Emilia-Romagna, costituiscono, a parere dell’autore, una vera e propria innovazione nell’ambito delle funzioni tradizionalmente attribuite alla Corte. Sicuramente l’elaborazione di un parere preventivo su questioni aventi comunque un impatto economico sugli enti, e quindi sui relativi equilibri di bilancio, superiore ad un milione di euro, anche nel caso di materie estranee al PNRR o al PNC, richiede un notevole sforzo amministrativo. Ma il vantaggio sia per le scelte discrezionali in capo agli enti locali sia, ammettiamolo, per le conseguenti responsabilità amministrative è notevole. Come più volte già espresso in vari ambiti anche nel presente sito, le scelte gestionali a discrezione degli enti locali sono sempre più complesse e richiedono un insieme di competenze non sempre ravvisabili nel personale all’interno degli enti. Secondo modesto parere dell’autore, piuttosto che destinare ingenti risorse pubbliche a numerose consulenze esterne, sarebbe preferibile poter avvalersi del prezioso contributo del principale controllore. Quindi si concorda con le sezioni di Lombardia ed Emilia-Romagna: l’obiettivo di prevenire pregiudizi economici per la PA e quindi per la collettività è raggiunto con l’interpretazione estensiva della funzione consultiva esaminata nel presente articolo.
[1] Le delibere in esame sono la Deliberazione n. 75/2026/PAR del 25/2/2026, depositata in segreteria il 6/3/2026 e la Deliberazione n. 84/2026/PAR, del 11/3/2026, depositata in segreteria il 16/3/2026.
[2] Si fa riferimento alla Deliberazione n. 14/2026/PAR, del 26/2/2026, depositata in segreteria il 26/2/2026.
[3] Si veda la Deliberazione 42/2026/PAR-PNRR del 4/2/2026, depositata in segreteria il 11/2/2026.
[4] Si veda la Deliberazione n. 12/2026/PAR del 17/2/2026, depositata in segreteria il 20/2/2026.
[5] Parere obbligatorio ai sensi dell’art. 239, co. 1, lett. b), n. 6, D. Lgs. 267/2000.