L’onerosità dei permessi di costruire
Il rilascio dei permessi di costruire negli enti locali avviene in modo oneroso: è infatti previsto il versamento di un contributo composto da oneri di urbanizzazione e costo di costruzione. Come afferma la Sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 22.7.2024, n. 6586 la richiesta da parte dei comuni di tali somme è legittima per i seguenti motivi:
– la realizzazione di una nuova costruzione comporta un nuovo carico urbanistico con conseguente maggiore utilizzazione delle opere di urbanizzazione già esistenti nel territorio;
– in considerazione del principio di onerosità del permesso di costruire gli oneri di urbanizzazione assumono una funzione compensativa dell’aumento del carico urbanistico derivante dalla nuova edificazione rispetto alla situazione preesistente.
Quindi, in sintesi, gli oneri sono dovuti in base al carico urbanistico derivante dall’attività edilizia, che include la necessità di nuove opere di urbanizzazione e l’uso più intenso di quelle esistenti. Al fine della configurazione di un maggior carico urbanistico è sufficiente che l’intervento edilizio modifichi la realtà strutturale e urbanistica.
Le opere di urbanizzazione
Le opere di urbanizzazione primaria e secondaria sono elencate dall’art. 4, co. 1 e 2, L. 847/64:
Opere di urbanizzazione primaria (art. 4, co. 1, L. 847/64):
a) strade residenziali;
b) spazi di sosta o di parcheggio;
c) fognature;
d) rete idrica;
e) rete di distribuzione dell’energia elettrica e del gas;
f) pubblica illuminazione;
g) spazi di verde attrezzato;
g-bis) infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli artt. 87 e 88 di cui al D. Lgs. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche), e opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica in grado di fornire servizi di accesso a banda ultralarga effettuate anche all’interno degli edifici.
Opere di urbanizzazione secondaria (art. 4, co. 2, L. 847/64):
a) asili nido e scuole materne;
b) scuole dell’obbligo nonchè strutture e complessi per l’istruzione superiore all’obbligo;
c) mercati di quartiere;
d) delegazioni comunali;
e) chiese ed altri edifici religiosi;
f) impianti sportivi di quartiere;
g) centri sociali e attrezzature culturali e sanitarie;
h) aree verdi di quartiere.
Gli elenchi sopra riportati vengono frequentemente ampliati ed aggiornati da nuove normative di settore non sempre coordinate con la legge di riferimento, che resta la L. 847/64.
Le opere di urbanizzazione “a scomputo”
Ai sensi dell’art. 16, co. 2, ultimo capoverso, D.P.R. 380/2001 “...A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione, …(omissis)…, con le modalità e le garanzie stabilite dal comune, con conseguente acquisizione delle opere realizzate al patrimonio indisponibile del comune.”
Secondo gli ITAS 4 le infrastrutture acquisite dall’ente a scomputo di opere rientrano tra le immobilizzazioni materiali se:
a) fanno parte di un sistema o di una rete;
b) sono altamente specialistiche e non hanno usi alternativi;
c) possono essere soggette a vincoli relativamente all’utilizzo.
Quindi le opere di urbanizzazione “a scomputo” devono trovare apposita contabilizzazione all’interno dell’ente in quanto immobilizzazioni materiali.
La “monetizzazione” degli standard urbanistici
La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al mancato reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento. La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard urbanistici, vale a dire il versamento di un controvalore in denaro al comune in sostituzione del rispetto degli standard – ad esempio della realizzazione di parcheggi e/o aree verdi -, è un beneficio di carattere eccezionale espressione di una valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale[1], concepito come misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio.
Iter finanziario delle convenzioni urbanistiche
Da un punto di vista contabile, ipotizzando – in una prima fase – l’assenza di scomputo di opere e/o di monetizzazione degli standard, possiamo sintetizzare l’esame della contabilizzazione delle convenzioni urbanistiche come segue:
| FASE | EVENTO FINANZIARIO | SCRITTURE DI CONT. FINANZIARIA | NOTE/CONDIZIONI |
| Approvazione della convenzione / schema convenzionale | Si stabiliscono gli oneri di urbanizzazione che il privato dovrà versare, modalità e tempistiche | Non sempre ci sono scritture immediate: la convenzione costituisce un titolo giuridico futuro | La convenzione legittima l’accertamento futuro |
| Rilascio del permesso di costruire / concessione edilizia | Si perfeziona il presupposto per l’accertabilità degli oneri urbanistici (in genere) | ACCERTAMENTO dell’entrata degli oneri di urbanizzazione nel capitolo competente | Nella prassi, gli oneri di urbanizzazione sono accertabili all’atto del rilascio del permesso, salvo rateizzazione garantita da fideiussione. |
| Impegno di spesa per le opere pubbliche convenzionate / opere a carico del comune | Quando il Comune si assume la realizzazione di opere o cofinanzia parti dell’intervento | IMPEGNO sui capitoli di spesa relativi alle opere urbanistiche | Se l’opera è pluriennale, l’impegno può essere assunto fino all’importo da finanziarie con FPV |
| Utilizzo del fondo pluriennale vincolato (FPV) | Spese che si protraggono oltre l’esercizio | Imputazione degli impegni in più esercizi tramite FPV | L’ente deve allocare l’impegno in modo coerente con l’esigibilità futura. |
| Pagamento delle opere / erogazione / corresponsione del contributo | Il momento in cui effettivamente avviene l’uscita di cassa | ORDINATIVO / MANDATO di pagamento | Può avvenire in esercizi successivi, coerentemente all’impegno assunto e al FPV |
| Riscossione degli oneri / incasso dal privato | Il privato versa gli oneri a favore del Comune | RISCOSSIONE / INCASSO sull’accertamento già registrato | Se l’incasso è posteriore, resta come residuo attivo finché non riscossa |
| Gestione dei residui | Alla chiusura dell’esercizio, le entrate e spese non ultimate si trasformano in residui | Residuazione attiva / passiva | Residui attivi per oneri da incassare, residui passivi per impegni non liquidati |
| Variazioni / stanziamenti aggiuntivi | Se cambiano preventivi o occorrono variazioni di bilancio | Variazione di bilancio e movimentazioni negli stanziamenti | Gli impegni / accertamenti possono essere aggiornati con delibera |
| Rendiconto / consuntivo | Chiusura dell’esercizio | Scritture di assestamento, riconciliazioni, quadrature finanziarie | Si verifica la corrispondenza tra bilancio di previsione e gestione effettiva |
Il confronto tra l’iter delle convenzioni urbanistiche nel caso di opere a scomputo o con monetizzazione degli standard sarà il seguente:
| ASPETTO | OPERE A SCOMPUTO | MONETIZZAZIONE TOTALE |
| Natura dell’obbligo | Realizzazione diretta di opere pubbliche equivalenti agli oneri | Versamento integrale in denaro al Comune |
| Flusso finanziario | Parzialmente o totalmente compensato con lavori | Tutto in entrata (cassa e bilancio) |
| Effetto patrimoniale | Acquisizione gratuita di beni (immobilizzazioni) | Nessun bene acquisito direttamente; le risorse finanziano future opere |
| Rilevazione economico-patrimoniale | Si iscrivono infrastrutture e proventi per acquisizione gratuita | Nessuna iscrizione di beni; solo proventi da contributi urbanizzazione se di competenza |
Nella realtà le convenzioni in esame prevedono di frequente sia parte delle opere di urbanizzazione a scomputo, sia la monetizzazione degli standard, per questo motivo l’iter finanziario-contabile conseguente a tali provvedimenti deve essere adeguato sulla base dell’esame economico-patrimoniale della singola convenzione urbanistica e delle sue eventuali variazioni nel corso del tempo. (segue)
[1] Si veda in proposito la Sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 31.5.2018, n. 3253.