L’incremento del Fondo risorse decentrate dei comuni, secondo le indicazioni fornite dalla nota RGS-IGOP prot. 175706 del 27.6.2025, si inserisce nel complesso della programmata riduzione della dotazione organica degli enti locali da 1.1.2025 al fine del contenimento della spesa di personale e della riorganizzazione amministrativa prevista dalla Legge di Bilancio 2025[1].
Nella nota dell’IGOP-RGS non ne è fatta espressa menzione, ma la condizione imprescindibile per l’aumento della componente stabile del Fondo risorse decentrate da 1.1.2025, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 1, co. 832 e ss., L. 207/2024, è l’aver conseguito: “…risparmi permanenti conseguiti a seguito dell’effettuazione di assunzioni di personale a tempo indeterminato in misura inferiore a quella consentita dalla legislazione vigente in materia di turn over, asseverati dai rispettivi organi di controllo, …”.
In sintesi, le condizioni sine qua non preliminari all’incremento del fondo per le risorse decentrate da 1.1.2025 sono:
– la riduzione da 1.1.2025 delle facoltà assunzionali del 25% sulla base delle cessazioni del personale di ruolo intervenute nell’esercizio 2024;
– le mancate assunzioni a tempo indeterminato previste a legislazione vigente da 1.1.2025, in maniera stabile e duratura, onde poter classificare i relativi risparmi come “permanenti” ai sensi del comma 832 sopra citato;
– una situazione di bilancio – e di cassa – equilibrata sia con riferimento all’esercizio 2025 ed al triennio 2025/2027, sia con riferimento agli esercizi futuri al triennio preso in considerazione dal bilancio di previsione, tramite apposita asseverazione del revisore.
L’incremento del fondo risorse decentrate da 1.1.2025:
– doveva essere contenuta, ai sensi del comma 832 della Legge di Bilancio, in un importo non superiore al 10% del fondo risorse decentrate del 2016, che costituisce il limite di cui all’art. 23, co. 2, D. Lgs. 75/2017;
– è stato potenziato dal comma 1-bis, art. 14, D.L. 25/2025, che in realtà rende superabile[2] anche tale limite incrementale del 10% del fondo 2016, nel rispetto delle modalità di incremento del fondo previste da tale comma e dalla nota IGOP del 27.6.2025.
Non ci soffermeremo nel presente articolo sui tecnicismi dei conteggi sottostanti il potenziale incremento della componente stabile del fondo dettagliatamente illustrati nella nota IGOP del 27.6.2025 alla quale si rimanda per ogni approfondimento, ed esamineremo invece la fattibilità empirica di tale incremento del fondo alla luce dei vigenti vincoli di bilancio degli enti locali.
L’aumento della complessiva spesa di personale
Il principale problema applicativo della nuova possibilità di incremento del Fondo è costituito dal fatto che la spesa di personale complessiva dell’ente ne risente in termini incrementativi, idem dicasi per i conseguenti equilibri di bilancio e di cassa, e vanifica la riduzione della spesa di personale realizzata mediante la compressione della dotazione organica, ai sensi della Legge di Bilancio 2025.
La riduzione della dotazione organica è di fatto imposta in un particolare periodo storico nel quale gli enti locali sono stati variamente coinvolti dagli appalti PNRR, risentendone negativamente in termini gestionali sia a causa dell’enorme mole di burocrazia che ha seguito la diffusione dei finanziamenti comunitari negli enti, sia per il conseguente obbligo di monitoraggio e realizzazione degli obiettivi europei prefissati.
A ciò si aggiunge l’aumento del costo dei servizi dovuto alla componente inflazionistica ed al conseguente rincaro dei materiali e dei costi energetici, dovuto anche alle ben note vicende geopolitiche internazionali.
In alcuni settori comunali il numero degli addetti non appare adeguatamente comprimibile tramite un mero aumento dell’efficienza o della digitalizzazione. Si pensi ai servizi sociali, la cui presenza capillare nel territorio non è direttamente arginabile, a parere di chi scrive, tramite sistemi informatizzati, o ai settori tecnici, nei quali un certo numero di addetti è condizione necessaria, ma non sufficiente, per un’effettiva ed accurata gestione del territorio.
Unioni di comuni: i costi fissi superano le economie di scala?
Risulta altresì particolarmente arduo collocare la desiderata riduzione del personale dei comuni nell’ambito dell’incentivazione delle unioni di comuni. Le unioni, infatti, ai sensi della legislazione vigente, sono ben poco diffuse ed utilizzate quale strumento di efficientamento dei servizi locali e, quando esistenti, non sempre apportano i risultati sperati in termini di miglior gestione ed economicità dei servizi ad esse conferiti.
La Sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 17.9.2024, n. 7605, conferma la legittimità dell’azione del singolo ente locale in materia di assunzioni di personale in presenza di apposita unione di comuni ma in assenza di appositi vincoli statutari[3] e sembra richiamare i princìpi già statuiti dalla Corte costituzionale, con Sentenza 4.3.2019, n. 33[4], con particolare riferimento all’imprescindibile autonomia dell’ente locale nel perseguire in ogni modo la più economica ed efficiente gestione dei servizi di competenza nei confronti dei cittadini del territorio amministrato.
Se è pertanto illegittimo non permettere ai piccoli comuni di sottrarsi alla gestione associata delle funzioni fondamentali se dimostrano che tale gestione associata[5] non realizza risparmi, appare conseguentemente almeno irrazionale obbligarli a delle forzate riduzioni delle dotazioni organiche in assenza di un riscontrato efficientamento gestionale di qualsiasi tipo.
Le unioni di comuni possono sia procedere alla sostituzione del personale nella logica del 100% del turnover[6], sia beneficiare della cessione di spazi assunzionali[7] da parte degli enti che la compongono. Ma non sempre l’adesione di un comune ad un’unione comporta una riduzione dei costi complessivi inerenti il complesso dei servizi pubblici dei singoli enti. Vi sono infatti alcuni costi fissi che vengono almeno raddoppiati nel caso della gestione tramite unione, quali ad esempio la gestione di un nuovo ed autonomo servizio finanziario che gestisca il bilancio e le spese di personale dell’unione, di un nuovo servizio segreteria/protocollo, la necessità di un segretario comunale per le relative delibere, di un revisore distinto dal revisore dei singoli enti, ecc..
A parere dell’autore, alla luce dell’estrema frammentarietà degli enti locali disseminati nel territorio nazionale e salvo rarissimi casi isolati, è più economica ed efficiente la gestione in convenzione dei servizi dei piccoli enti ai sensi dell’art. 30, D. Lgs. 267/2000.
Nelle gestioni unionali è spesso possibile osservare il surclassamento di ogni risparmio di spesa conseguente all’economie di scala nei servizi pubblici gestiti per conto degli enti aderenti a causa dei costi fissi[8] generati dai servizi amministrativi di cui l’unione è obbligatoriamente tenuta a dotarsi in quanto ente di nuova istituzione aggiuntivo rispetto ai comuni ad essa aderenti.
Inoltre, appare opportuno sottolineare che per la gestione di un’unione di comuni si rende indispensabile l’istituzione di nuove posizioni organizzative dotate di elevata qualificazione che possiedano le competenze necessarie richieste per la gestione dell’ente, che vanno a sommarsi – anche in termini economico-finanziari – a quelle già esistenti presso i singoli enti aderenti.
In sintesi, non sempre la spesa di personale connessa alla creazione di un’unione di comuni appare realisticamente connessa ad una razionalizzazione della spesa di personale dei singoli enti che la compongono ed alla riduzione della complessiva dotazione organica – enti + unione -, anche e soprattutto in termini economico-finanziari.
L’infungibilità del know-how del personale cessato
Un’ulteriore considerazione è relativa alla rigidità nel breve periodo delle modalità gestionali dei singoli enti locali, spesso correlate ad un ristretto numero di persone impiegate in possesso del necessario know-how indispensabile per l’assolvimento dei compiti istituzionali. Le competenze dei singoli addetti sono difficilmente fungibili in caso di cessazione. Di prassi il personale cessato deve essere sostituito con personale avente analoga qualificazione. Nella maggior parte dei casi è estremamente difficile sostituire personale specializzato con altro personale comunale non in possesso della necessaria esperienza e competenza.
Le considerazioni sopra effettuate possono aiutare a comprendere le difficoltà insite nell’incremento del Fondo risorse decentrate dell’esercizio 2025 e successivi mediante minori assunzioni di personale da parte dei comuni.
L’auspicata armonizzazione delle retribuzioni del personale degli enti locali rispetto alle retribuzioni attualmente vigenti per il personale ministeriale andrebbe realizzata, a parere di chi scrive, almeno a parità di dotazioni organiche vigenti per gli enti del settore statale, centrale e/o periferico, di gran lunga più cospicue rispetto alle dotazioni organiche attualmente riscontrabili nella maggior parte degli enti locali che si collocano nella cosiddetta fascia degli enti “virtuosi” ai sensi del D.L. 34/2019.
[1] Per l’analisi di dettaglio dei commi della Legge di Bilancio in materia si rimanda all’articolo sul presente sito: “La programmazione triennale del fabbisogno di personale da 1.1.2025“, 30.6.2025, di Paola Portuese.
[2] Il comma dispone testualmente: “…, possono incrementare, in deroga al limite di cui all’articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, il Fondo risorse decentrate destinato al personale in servizio fino al conseguimento di un’incidenza non superiore al 48 per cento delle somme destinate alla componente stabile del predetto Fondo, maggiorate degli importi relativi alla remunerazione degli incarichi di posizione organizzativa, sulla spesa complessivamente sostenuta nell’anno 2023 per gli stipendi tabellari delle aree professionali.”
[3] La Sentenza citata dispone infatti testualmente: “… non emerge che lo svolgimento di tali servizi debba essere svolto da personale assunto dall’Unione, né vengono stabiliti vincoli alla possibilità di assumere personalmente i dipendenti dai Comuni partecipanti all’Unione.“
[4] Si ricorda che la Sentenza della Corte costituzionale 4.3.2019, n. 33, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, co. 28, D.L. 78/2010, conv. con modif. dalla L. 122/2010, nella parte in cui non prevede la possibilità, in un contesto di Comuni obbligati e non, di dimostrare, al fine di ottenere l’esonero dall’obbligo, che a causa della particolare collocazione geografica e dei caratteri demografici e socio ambientali, del Comune obbligato, non sono realizzabili, con le forme associative imposte, economie di scala e/o miglioramenti, in termini di efficacia ed efficienza, nell’erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento.
[5] La gestione associata cui ci si riferisce è quella di cui all’art. 14, co. 28, D.L. 78/2010, che impone ai Comuni con meno di 5.000 abitanti di gestire in forma associata le loro funzioni fondamentali (trasporto pubblico, polizia municipale, ecc.). Dalla dichiarata incostituzionalità discende che i comuni possono dimostrare che, in forma unionale, non sono realizzabili economie di scala e/o miglioramenti nell’erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento e pertanto procedere all’erogazione di tali servizi in forma autonoma e/o in forma convenzionata.
[6] Ai sensi dell’art. 1, co. 229, L. 208/2015, vigente.
[7] Ai sensi dell’art. 32, co. 5, D. Lgs. 267/2000. Si veda in merito anche la Deliberazione della Corte dei Conti del Veneto, n. 5/2022.
[8] La gestione dell’unione dei comuni richiede, in ogni caso, la duplicazione dei servizi necessari al funzionamento di un ente locale quali i servizi inerenti la gestione economico-finanziaria e, più in generale, dei servizi amministrativi (segretario unionale, protocollo, segreteria, rete informatica, revisore, ecc.) indispensabili al corretto funzionamento dell’ente. Di fatto, da un mero punto di vista economico-finanziario, la gestione di un’unione di comuni non è di per sè indice di migliore e più economica gestione dei servizi pubblici singolarmente affidati ai singoli enti locali ad essa aderenti.