La TARI, a differenza del corrispettivo del servizio idrico integrato, è un tributo comunale le cui tariffe sono ancora soggette ad approvazione annuale da parte del Consiglio comunale.
Il servizio a rete[1] di asporto rifiuti può essere gestito suddividendo il territorio in ATO – Ambiti Territoriali Ottimali -, suddivisione di competenza regionale. Il D. Lgs. 152/2006 distingue tra due principali Ambiti Territoriali Ottimali:
– per la raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento dei rifiuti urbani – art. 201 -. I comuni concorrono con gli ATO alla gestione delle modalità di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani ai sensi dell’art. 198, co. 2, lett. b) del medesimo decreto;
– per la gestione delle risorse idriche e del servizio idrico integrato – art. 141 -.
In realtà alla data odierna la maggior parte degli enti locali ove l’ATO per il servizio asporto rifiuti è stato costituito ed è operativo hanno di fatto perso gran parte delle competenze interne utili al controllo del servizio, con particolare riferimento sia ai costi di gestione sia alla modalità di determinazione delle tariffe destinate all’utenza finale. A differenza però delle tariffe del servizio idrico, per l’asporto rifiuti gli enti locali, in ogni caso, devono approvare le tariffe annuali TARI per la copertura integrale del costo derivante dal PEF – Piano Economico Finanziario-, pertanto, hanno comunque l’obbligo di monitorare e controllare che la società di gestione dell’ATO adempia a quanto stabilito per legge in materia.
Si proveranno pertanto a sintetizzare nel presente articolo le più recenti disposizioni normative e regolatorie – vedasi Delibera ARERA n. 397/2025 – al fine di offrire qualche spunto di riflessione per ogni potenziale ottimizzazione gestionale del servizio.
Gli ATO e le società d’ambito
Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, di affidamento della gestione[2] e relativo controllo sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente come previsto dall’art. 3-bis, co. 1 ed 1-bis, D.L. 138/2011, conv. con modif. dalla L. 148/2011.
La suddivisione del territorio in ATO è ovviamente influenzata dalla conformazione del territorio regionale e dalla densità abitativa: regioni con grandi centri urbani e superfici estese con alta densità abitativa con bacini di utenza di fatto coincidenti con il territorio comunale – come, ad esempio, in Lombardia – hanno una minore convenienza a riunirsi in Ambiti Territoriali Ottimali come originariamente intesi dalla normativa. Gli ATO sono infatti indispensabili, invece, in presenza di piccoli enti locali con gestione frammentata su territori similari per caratteristica di produzione e raccolta dei rifiuti.
In entrambi i casi però i comuni mantengono sia il ruolo di ente di riferimento per l’approvazione delle tariffe destinate agli utenti finali, sia per il rapporto con gli utenti e la riscossione delle tariffe.
In assenza di individuazione degli ATO da parte della Regione è però possibile che le relative funzioni siano esercitate direttamente dai comuni ai sensi dell’art. 200, co. 7, D. Lgs. 152/2006.
Dato che non in tutta Italia gli Enti di Gestione degli Ambiti risultano operativi, ove non presenti i comuni rappresentano gli Enti Territorialmente Competenti (ETC).
Il ruolo di ARERA
L’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente – ARERA – istituita dalla L. 205/2017 – ha assunto dal 2020 un ruolo centrale. Ai sensi dell’art. 1, co. 527, L. 205/2017, esercita infatti le funzioni di regolazione e controllo del ciclo dei rifiuti al fine dell’armonizzazione delle procedure sul territorio nazionale – vedasi delibera 443/2019/R/rif -. Ai sensi dell’art. 26, co. 1, D. Lgs. 201/2022 e come recentemente confermato dalla Delibera ARERA 397/2025 sono gli enti affidanti – pertanto le società che gestiscono gli ATO ove costituiti – a definire le tariffe del servizio rifiuti, previa approvazione e validazione del Piano Economico Finanziario dell’ATO.
In sintesi, ARERA esercita le seguenti funzioni:
– verifica i costi sostenuti dal soggetto incaricato della gestione del ciclo dei rifiuti – individuato dall’ATO competente ai sensi degli artt. 201, co. 4, e 202, co. 1, D. Lgs. 152/2006 -;
– predispone e aggiorna il metodo tariffario (l’ultimo è il MTR-3 applicabile nel periodo 2026/2029 approvato con Delibera 397/2025);
– definisce, ai sensi dell’art. 202, co. 1-bis, D. Lgs. 152/2006, gli standard tecnici e qualitativi per lo svolgimento dell’attività di smaltimento e di recupero, procedendo alla verifica dei livelli minimi di qualità e alla copertura dei costi sostenuti;
– effettua, ai sensi dell’art. 202, co. 1-ter, D. Lgs. 152/2006, l’analisi dei costi di gestione, delle caratteristiche dei flussi e ogni altro elemento idoneo a monitorare le concrete modalità di svolgimento dell’attività di smaltimento e di recupero e la loro incidenza sui corrispettivi applicati all’utenza finale;
– monitora la corretta applicazione dei criteri di redazione del Piano economico finanziario (PEF) e della sua validazione, ai sensi dell’art. 1, co. 527, lett. h), L. 205/2017.
Il Piano economico finanziario (PEF)
Con apposite delibere[3] ARERA ha previsto che il PEF, sviluppato su un arco temporale quadriennale ai fini delle entrate tariffarie di riferimento, deve prevedere, con cadenza annuale, l’andamento dei costi di gestione e di investimento, nonché la previsione annuale dei proventi da tariffa. Esso si compone del piano tariffario, del conto economico e del rendiconto finanziario.
Il PEF deve essere predisposto dal gestore del servizio rifiuti secondo il MTR (metodo tariffario rifiuti approvato da ARERA) e trasmesso all’apposita società di gestione dell’autorità d’ambito (ATO rifiuti), ove costituito, oppure all’Ente Territorialmente Competente (ETC) in assenza di costituzione dell’ATO.
Secondo quanto disciplinato dalla recente delibera ARERA 397/2025: “… 7.1 Ai fini della determinazione delle entrate tariffarie di riferimento, il gestore predispone il piano economico finanziario per il periodo 2026-2029, secondo quanto previsto dal MTR-3, e lo trasmette all’Ente territorialmente competente entro 60 giorni prima del termine stabilito dalla normativa statale di riferimento per l’approvazione della TARI riferita all’anno 2026.”
La validazione del PEF
La validazione è la procedura che controlla la coerenza dei costi con i criteri definiti da ARERA e i dati storici. Tale verifica e validazione del PEF è di competenza della società di gestione dell’ATO se costituito, oppure dell’ETC.
Il PEF validato deve quindi essere trasmesso – dalla società di gestione dell’ATO o dall’ETC in assenza di ATO – ad ARERA tramite il portale dedicato secondo quanto previsto dalla Delibera 363/2021/R/rif, inclusi gli aggiornamenti tariffari biennali.
ARERA definisce i criteri metodologici di determinazione delle tariffe TARI all’utenza finale secondo il MTR (MTR-2 fino al 2025, MRT-3 da esercizio 2026) e stabilisce le regole, i criteri e le linee guida per la validazione del PEF da parte della società di gestione. Può effettuare controlli e campione sui PEF ricevuti e può chiedere chiarimenti o rettifiche, ma non valida direttamente i PEF che le vengono inviati tramite portale.
Il PEF deve essere in ogni caso validato prima dell’approvazione delle tariffe TARI da parte del Comune[4].
Il Consiglio comunale recepisce il PEF validato – e corrispondenti tariffe TARI – pervenuto dall’ente di gestione dell’ATO, approvando in Consiglio comunale le relative tariffe.
Il PEF “unitario”
La recente Delibera ARERA 397/2025 ha previsto che “…sia opportuno prevedere meccanismi di aggregazione della pianificazione economico-finanziaria, nei contesti di frammentazione tariffaria, ove vi sia una pluralità di territori comunali affidati a un medesimo gestore nell’ambito di uno stesso bacino di affidamento, ammettendo la predisposizione di un PEF unitario che aggreghi più territori comunali ricadenti nel medesimo perimetro di affidamento e con riferimento ai quali il gestore affidatario sia responsabile di tutte le fasi del ciclo integrato;…”.
Quindi il PEF (validato) che riceveranno i singoli enti locali al fine dell’approvazione delle tariffe TARI da parte dei rispettivi consigli comunali dovrebbe essere costituito da un unico PEF quale aggregazione della programmazione economico-finanziaria quadriennale di competenza del gestore affidatario – in tal caso unico – nel caso di più enti locali all’interno del medesimo ATO.
Le tariffe TARI
Il “metodo normalizzato” di determinazione delle tariffe TARI[5], è individuato e disciplinato, alla data odierna, dall’Autorità di Regolazione competente, ARERA, tramite l’emanazione di appositi atti regolatori (delibere[6]).
Le tariffe TARI ai sensi dell’art. 26, co. 1, D. Lgs. 201/2022 devono essere approvate annualmente tramite delibera di Consiglio comunale ad avvenuta validazione del PEF da parte della società di gestione dell’ATO.
Come previsto dall’art. 3, co. 5-quinquies, D.L. 228/2021, conv. con modif. dalla L. 15/2022, “… A decorrere dall’anno 2022, i comuni, in deroga all’articolo 1, comma 683, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, possono approvare i piani finanziari del servizio di gestione dei rifiuti urbani, le tariffe e i regolamenti della TARI e della tariffa corrispettiva entro il termine del 30 aprile[7] di ciascun anno. Nell’ipotesi in cui il termine per la deliberazione del bilancio di previsione sia prorogato a una data successiva al 30 aprile dell’anno di riferimento, il termine per l’approvazione degli atti di cui al primo periodo coincide con quello per la deliberazione del bilancio di previsione. In caso di approvazione o di modifica dei provvedimenti relativi alla TARI o alla tariffa corrispettiva in data successiva all’approvazione del proprio bilancio di previsione, il comune provvede ad effettuare le conseguenti modifiche in occasione della prima variazione utile“.
Come previsto dall’art. 4 – Determinazione delle entrate tariffarie e dei corrispettivi per l’utenza finale“, Delibera ARERA 397/2025, “…4.1 La determinazione delle entrate tariffarie avviene sulla base di dati certi, verificabili e desumibili da fonti contabili obbligatorie, nonché in funzione della copertura di oneri attesi connessi a specifiche finalità di miglioramento delle prestazioni.
4.2 Le entrate tariffarie determinate per ciascuna delle annualità 2026, 2027, 2028 e 2029 non possono eccedere quelle relative all’anno precedente, più del limite alla variazione annuale, che tiene conto, ai sensi degli Articoli 4, 5 e 6 del MTR-3:
- del tasso di inflazione programmata;
- del miglioramento della produttività;
- degli obiettivi di potenziamento del servizio, in termini di consolidamento, ovvero di miglioramento, della qualità attraverso la modifica delle caratteristiche delle prestazioni erogate agli utenti e del perimetro gestionale, nonché del coefficiente…volto a tener conto dei maggiori oneri conseguenti alla dinamica inflattiva verificatasi nel biennio 2022-2023 e non già intercettati nelle precedenti predisposizioni tariffarie.”.
La delibera ARERA in esame pertanto conferma che sono gli Enti Territorialmente Competenti – quindi le società di gestione d’ambito ATO se costituito o gli enti locali solo ove l’ATO non sia operativo – a dover assicurare:
– l’equilibrio della gestione economico-finanziaria della gestione dell’asporto rifiuti tramite la predisposizione e l’adozione del PEF;
– la riduzione dei costi a carico della collettività tramite l’efficienza gestionale;
– la tutela ambientale;
– la validazione dei dati – e quindi del PEF – e di ogni informazione ed elaborazione fornita dai gestori del servizio;
– l’individuazione ed il monitoraggio dell’efficienza dei costi di investimento e di esercizio del servizio.
La delibera conclude anche confermando che, pur nel rispetto dei criteri e limiti fissati da ARERA, compete, in ogni caso, alle società di gestione degli ATO – o agli ETC in assenza di operatività dell’ATO – la responsabilità, in via esclusiva, delle valutazioni e delle decisioni in merito alla quantificazione:
- del raggiungimento degli obiettivi della raccolta differenziata;
- del livello di realizzazione dell’attività di preparazione per il riutilizzo e riciclo;
- dei livelli di produttività e performance ambientali raggiunti e sostenibili;
- del rispetto dei limiti di crescita annuale delle entrate tariffarie.
A parere dell’autore sarebbero necessarie elevate competenze in materia di controllo di gestione e revisione per monitorare effettivamente che la validazione del Piano Economico Finanziario di competenza della società di gestione degli ATO o degli ETC sia effettuata secondo le precise linee guida di ARERA. Competenze assenti nella maggior parte degli enti locali del territorio nazionale, ad eccetto delle aree metropolitane – forse -, o reperibili solo a caro prezzo sul mercato. Analogo discorso può estendersi alle conseguenti tariffe TARI, di cui dovrebbe essere verificata la corrispondenza al PEF validato prima dell’approvazione in consiglio. Per quanto gli enti locali siano parte gestionale concorrente, insieme ad ARERA ed alle società d’ambito, alla gestione del servizio, la responsabilità gestionale appare, da un punto di vista normativo, eccessivamente parcellizzata tra i vari soggetti coinvolti.
Tale frammentazione di fatto facilita un perenne rimpallo di competenze e responsabilità secondo il principio “dove tutti sono responsabili, nessuno è veramente responsabile”[8] e ciò non può che essere di ostacolo ad una gestione corretta, efficace ed efficiente.
Se è pur vero che gli enti locali devono essere comunque coinvolti, sembrerebbe più logico, secondo un principio di convenienza economica, trasformare radicalmente l’impianto legislativo esistente in modo conforme a quanto già avvenuto per il servizio idrico. Solo in tal caso sembrerebbe plausibile un reale passaggio dal tributo TARI al corrispettivo[9] TARI. Non più, pertanto, un tributo – le cui inefficienze nella riscossione si ripercuotono in ogni caso sulle casse comunali, siano esse ribaltate o meno sugli utenti che pagano -, ma un corrispettivo basato sulla quantità di rifiuti effettivamente conferita a smaltimento e del tutto esternalizzato rispetto al o agli enti locali di riferimento, corrispettivo applicato e riscosso dal soggetto affidatario del servizio di gestione dei rifiuti urbani ai sensi dell’art. 1, co. 668, ultimo periodo, L. 147/2013.
[1] Il servizio asporto rifiuti rientra nei c.d. servizi a rete ai sensi dell’art. 3-bis, co. 1-bis, D.L. 138/2011, conv. con modif. in L. 148/2011.
[2] Vedasi art. 201, co. 4, e 202, co. 1, D. Lgs. 152/2006.
[3] Si vedano le delibere ARERA, 3.8.2021, n. 363/2021/r/rif e 23.1.2024, n. 7/224/rif.
[4] Vedasi Delibera ARERA, 363/2021/R/rif.
[5] Il Metodo Tariffario Rifiuti adottato da ARERA sin dalla Delibera 2019/443/R/rif, è quello descritto nel D.P.R. 158/99 (c.d. “metodo normalizzato” art. 1 e ss.).
[6] L’ultimo metodo tariffario approvato da ARERA è il MTR-3 come da Delibera 397/2025.
[7] Ai sensi dell’articolo 10-ter, co.1, D.L. 25/2025, conv. con modif. dalla L. 69/2025, per l’anno 2025 il termine del 30 aprile previsto dal presente comma, è differito al 30 giugno 2025. Restano fermi i termini di pagamento delle rate già stabiliti con regolamento comunale.
[8] La diffusione della responsabilità in un gruppo è un fenomeno studiato in psicologia – vedasi “Moral Disengagement in the Perpetration of Inhumanities”,1999, A. Bandura – per i conseguenti comportamenti irresponsabili automaticamente generati nei componenti del gruppo stesso.
[9] L’art. 1, co. 668, ultimo periodo, L. 147/2013, prevede la possibilità che la TARI assuma la forma di corrispettivo tariffario in caso di gestione integrata dei rifiuti tramite misurazione puntuale.