Entro il 30 settembre i comuni con più di 5.000 abitanti approveranno il bilancio consolidato ai sensi dell’art. 233 bis, D. Lgs. 267/2000 nel rispetto del princìpio contabile All. 4/4, D. Lgs. 118/2011. Tale adempimento è basato sull’esito dell’annuale ricognizione periodica delle partecipazioni effettuato entro il 31/12, ai sensi dell’art. 20, D. Lgs. 175/2016.
A parere di chi scrive si tratta di un adempimento piuttosto sterile da parte dei settori economico-finanziari degli enti. Trattasi infatti della circolarizzazione contabile dei debiti/crediti con le società partecipate al 31/12, dell’applicazione di varie operazioni contabili di consolidamento dei bilanci e della verifica che non ci siano società partecipate in grave perdita strutturale di bilancio, perdite che genererebbero la necessità di effettuare accantonamenti ai sensi di legge.
In realtà l’obiettivo primario del consolidato dovrebbe essere quello di sopperire alle carenze informative e valutative dei bilanci comunali al fine di poterne valutare le scelte di indirizzo, pianificazione e controllo. Tale obiettivo non appare però concretamente realizzato dall’esame della documentazione di rito del bilancio consolidato.
La determinazione del risultato economico conseguito a seguito del consolidamento, appare ai più come un raffinato esercizio contabile di implementazione di logiche privatistiche di consolidamento dei conti economici e degli stati patrimoniali delle partecipate piuttosto che un’operazione volta ad enucleare il corretto perseguimento degli obiettivi comunali esternalizzati a società in house, prevalentemente multiutility.
L’ente comunale capogruppo ha l’obbligo di determinare quali delle società facenti parte del Gruppo Amministrazione Pubblica sono da comprendere nell’area di consolidamento, secondo il c.d. “principio di rilevanza”, di cui all’All. 4/4, D. Lgs. 118/2011.
Le varie partecipazioni degli enti locali oggetto di ricognizione e poi di consolidamento sono in parte obbligatorie per legge (come, ad esempio, le partecipazioni nelle società d’ambito) e solo in minima parte discrezionali ma in ogni caso indice dell’oramai consolidata gestione esternalizzata dei servizi pubblici comunali di rilevanza economica.
Il D. Lgs. 201/2022 ha consentito un’ulteriore razionalizzazione delle modalità di gestione ed esternalizzazione dei servizi pubblici a rilevanza economica, a rete e non, e dei c.d. “servizi strumentali”, in cui l’unico cliente è l’ente locale affidatario.
Le conseguenze del fenomeno dell’outsourcing
L’analisi dei bilanci consolidati approvati dagli enti e delle relative note integrative, nel rispetto della vigente normativa sopra schematicamente richiamata, conferma peraltro che gli enti locali ormai risentono da tempo della perdita di competenze solide e rendicontabili sulla gestione della maggior parte dei servizi pubblici istituzionali loro affidati.
Molto più realisticamente i comuni sono diventati sempre più dipendenti da operatori di mercato con interessi e logiche di profitto diametralmente opposti a quelli dei cittadini dei territori amministrati.
Da questo punto di vista l’esternalizzazione dei servizi di competenza locale, a volte solo apparentemente discrezionale, a volte obbligatoria per legge, ha minato la capacità degli enti locali di mantenere quelle conoscenze e risorse interne utili al controllo dell’erogazione dei servizi di competenza. Ne è conseguita l’incontrovertibile tendenza alla riduzione del personale comunale secondo complessive logiche di ridimensionamento delle dotazioni organiche che vedono nelle società partecipate il vero fulcro decisionale ed operativo delle attività gestionali dei servizi pubblici locali.
In sintesi, la mancanza di conoscenze e specializzazione necessari per la comprensione dei servizi esternalizzati ha causato, nonostante l’asserita capacità di “controllo analogo[1]” dei comuni sulle società in house, una dipendenza degli enti locali dalle società multiutility. Il fenomeno è stato graduale e progressivo, ed è stato completato mediante una perdita di competenze e conoscenze fondamentali per l’apprendimento del personale interno agli enti locali. Si pensi, a titolo esemplificativo, alle tariffe TARI necessarie a coprire integralmente il costo del servizio asporto rifiuti: negli anni 2000 venivano determinate – per la previgente TARSU – direttamente dai settori contabili comunali, anche in collaborazione con le società affidatarie dei relativi appalti. Oggi, invece, vengono letteralmente “calate”, insieme al relativo Piano Economico Finanziario, ai comuni dalle rispettive società d’ambito, pur nel rispetto delle direttive delle autorità di regolazione di riferimento, e pochi margini di negoziazione residuano in capo alle rispettive giunte e consigli comunali.
La perdita di competenze gestionali e di know-how
Un’ovvia conseguenza di tale fenomeno è che funzionari pubblici dotati di know-how ed esperienza non sono visti come risorse importanti per l’apprendimento e l’evoluzione della pubblica amministrazione. Lo Stato non ha investito nella capacità delle proprie istituzioni di governare e gestire, provocando una sorta di dipendenza del settore pubblico, globalmente inteso, dal settore privato, vero detentore delle leve di conoscenza ed esperienza per dirigere l’azione della pubblica amministrazione.
La perdita di competenze interne ai comuni unitamente all’estrema frammentazione della maggior parte degli enti locali del territorio nazionale ha reso più semplice, nonostante il controllo analogo e l’intervento delle autorità di regolazione[2], l’instaurarsi di logiche di cartello, se non di vero e proprio monopolio del mercato di riferimento.
I servizi pubblici oggi
Alla data odierna i comuni si trovano pertanto nella condizione di dover gestire rapporti economici e societari con soggetti economici affidatari dei servizi pubblici locali di loro competenza a seguito dell’espandersi del fenomeno dell’outsourcing[3].
Ma è sempre più difficile che i soggetti economici incaricati di soddisfare i bisogni delle comunità locali, ai sensi dell’art. 10, D. Lgs. 201/2022, siano individuati secondo principi di libero mercato e di libera concorrenza.
I servizi “non profit”
Gli enti locali possono attivare con enti del terzo settore rapporti di partenariato per la realizzazione di specifici progetti di servizio riconducibili alla nozione di servizi pubblici locali di rilevanza economica, includendovi anche servizi “non profit”[4], quali i servizi sociali, socioassistenziali e culturali[5].
In sintesi, l’attuale panorama dei servizi gestibili dai comuni è così suddivisibile:
– servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica – le c.d. utilities (servizio idrico, servizio rifiuti, trasporto pubblico locale);
– servizi pubblici locali di rilevanza economica non a rete: gli artt. 8 e 10, co. 3, D. Lgs. 201/2022 ne prevedono l’autonoma individuazione da parte degli enti locali. Unica condizione è che siano necessari per la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali;
– servizi pubblici locali privi di rilevanza economica – c.d. servizi strumentali – tali servizi, anche se non sono assoggettabili a tariffazione nei confronti dell’utenza, hanno comunque una rilevanza economica. Vi rientrano tutti i c.d. “servizi interni” di competenza del comune[6] che, nel caso li faccia produrre a società esterne, è tenuto a pagarne il corrispettivo in quanto unico utente.
ATO: le società d’ambito
A seguito dell’emanazione del D. Lgs. 152/2006, possono essere distinti due principali Ambiti Territoriali Ottimali ai sensi dei seguenti articoli:
– art. 201, per la raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento dei rifiuti urbani;
– art. 141, per la gestione delle risorse idriche e del servizio idrico integrato.
La principale differenza tra i due importanti servizi gestiti tramite ATO consiste nel fatto che solo il primo è coperto da una tariffa corrispettiva (TARI) ancora riscossa dall’ente locale, mentre il corrispettivo del servizio idrico è direttamente applicato e riscosso dalla società di gestione agli utenti.
Il corrispettivo previsto dal contratto di affidamento alla società d’ambito si configura come la controprestazione dovuta per la gestione del servizio e le tempistiche di pagamento sono quelle previste dall’art. 4, D. Lgs. 231/2002.
Tali società sono espressione di una modalità di gestione di un servizio esercitato in forma associativa e collettiva da tutti gli enti inclusi nell’ambito territoriale ottimale in forma obbligatoria ai sensi di legge. Autorevole giurisprudenza[7] ha affermato che gli enti locali partecipanti a società d’ambito possono essere qualificati come soci in base al capitale conferito. Ma, in ogni caso, i comuni non hanno la possibilità di influire sul funzionamento di tali società attraverso l’esercizio di poteri pubblicistici.
Gli enti locali ricadenti nell’ambito d’operatività degli ATO non possono pertanto esercitare un’influenza dominante sulla società partecipata nemmeno in caso di controllo analogo.
A tal fine non rileva l’obbligatorietà della costituzione delle società d’ambito che è dovuta alla necessità della gestione ottimale dei servizi pubblici locali per ambiti territoriali omogenei.
Le società d’ambito restano pertanto società dotate di personalità giuridica distinta da quella degli enti pubblici che vi partecipano. Sono dotate di autonomia organizzativa, patrimoniale e finanziaria, anche in presenza di trasferimento di beni e funzioni disposto dagli enti pubblici partecipanti.
Il c.d. controllo analogo non ne altera la natura privata. Restano infatti centri autonomi di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive.
Affidamento diretto a società in-house
La notevole diffusione delle società in-house, con capitale interamente partecipato da soci pubblici, è soprattutto dovuto alla possibilità di affidare ad esse in via diretta un contratto di appalto senza necessità di gara[8].
Affidamento diretto a società miste (pubblico-private)
L’affidamento diretto a società miste[9] è invece ammesso solo se la scelta del socio privato è avvenuta con gara a doppio oggetto (procedura ad evidenza pubblica avente ad oggetto sia l’ingresso nella società sia l’affidamento del servizio) ed il socio è selezionato per offrire anche prestazioni operative, non solo capitale.
Quale soluzione?
Ripensare il ruolo degli enti locali nella gestione dei beni pubblici. Non sempre le decisioni basate essenzialmente sul mercato tutelano e migliorano il tenore di vita delle comunità locali amministrate. Un maggior potere d’acquisto dei cittadini contribuirebbe allo sviluppo della popolazione locale, che invece sconta un trend economico regressivo, riflesso dal costante calo delle nascite, di cui non si intravvede l’inversione. Un utile al netto delle imposte del risultato economico di gruppo non è di per sé indice di gestione economica efficace ed efficiente dei servizi pubblici gestiti[10].
Il miglior indicatore economico al fine della misurazione del risultato di esercizio finale consolidato della gestione delle partecipazioni pubbliche comunali sarebbe – almeno – il mantenimento della qualità della vita dei cittadini amministrati.
[1] Per controllo analogo si intende il concetto giuridico contenuto negli artt. 2, co. 1, lett. c) e art. 16, co. 1, D. Lgs. 175/2016 che consente, in presenza di una forma di controllo sulla società in house simile a quello che l’ente locale esercita su propri servizi interni pur non gestendoli direttamente, l’affidamento diretto dei servizi a società in house.
[2] Per autorità di regolazione ci si riferisce alle seguenti principali istituzioni: AGCM, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ARERA, Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, ART, Autorità di Regolazione dei Trasporti, ecc..
[3] Per un approfondimento operativo si rimanda all’articolo: “Affidamenti in-house: monitoraggio e controllo tramite SIOPE+ e PCC“, 3.7.2025, nel presente sito.
[4] Si veda l’art. 18, D. Lgs. 201/2022.
[5] Si veda in merito l’interessante parere dell’AGCM, 10.7.2024, n. AS2030.
[6] Tra i servizi interni di competenza comunali possono farsi rientrare tutti i servizi interni agli enti che possono essere oggetto di affidamento a terzi tramite corrispettivo (realizzazione di lavori pubblici, gestione rete hardware e sistemi informatici, gestione del patrimonio comunale, gestione dei servizi economico-finanziari e del personale, gestione delle manutenzioni ordinarie del territorio comunale, ecc..).
[7] Vedasi la Sentenza della Cassazione civile, Sez. I, 30.8.2024, n. 23386 e la giurisprudenza ivi richiamata.
[8] Si vedano in tal senso gli artt. 7, co. 2, D. Lgs. 36/2023, l’art. 5, D. Lgs. 175/2016 e l’art. 14, D. Lgs. 201/2022.
[9] Vedasi artt. 14 e 16, D. Lgs. 201/2022 e art. 17, D. Lgs. 175/2016.
[10] Si riporta testualmente quanto asserito nel parere dell’AGCM AS2045 del 20.12.2024, ad oggetto: “Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza – anno 2024“: “…Infine, si rileva l’esigenza di continui sforzi e di nuovi interventi nel settore dei servizi pubblici locali. Questa macroarea rappresenta, infatti, un volano per la crescita economica poiché servizi pubblici locali efficienti vanno a beneficio non solo dei consumatori, ma anche delle imprese e dell’intero tessuto economico. In Italia, il mercato dei servizi pubblici locali è altamente frammentato e caratterizzato dalla compresenza di operatori minori e di operatori di maggiori dimensioni che beneficiano delle economie di scala; le imprese già esistenti sono spesso favorite a discapito delle potenziali nuove entranti più efficienti. Questi meccanismi contribuiscono a servizi inefficienti e di scarsa qualità….”